本院受理原告施逸翔等與被告內政部間戶政事件（109年度訴字第912號），審理結果判決原告敗訴，簡要說明如下：

一、判決要旨：

原告之訴駁回。

二、爭訟概要：

原告以被告於民國109年3月19日依戶籍法第59條第1項規定授權訂定之「國民身分證全面換發辦法」（下稱換發辦法），其中第5條規定：「全面換證期程由中央主管機關公告，並刊登政府公報。」被告已於109年4月間公告「數位身分識別證（New eID）—新一代國民身分證換發計畫」（被告並於109年8月提出修訂版，下稱系爭計畫），規劃於109年10月進入全面換證階段，則原告依戶籍法第59條第3項規定，即應於109年10月後換發新證即數位身分識別證（下稱eID）。惟eID具有經由讀卡機於服務端確認身分之功能，並得與T-Road連接以讀取個人存放於政府各資料庫之資訊。由前開功能以觀，eID除與傳統紙本相同之身分識別之功能外，尚具有數位身分識別之功能。原告因認戶籍法並未賦予主管機關得強制人民換發此種具有數位身分識別功能之eID的權限，然若未換發新證而仍持有紙本舊證，則該舊證勢將因被告依戶籍法第2條、第59條第2項及換發辦法第15條規定，公告舊證失效日期（下稱系爭公告）之行為而失效，使舊證無法發揮其功能，損及原告法律上之權利，且被告作成系爭公告後並無救濟管道，認有預為起訴之必要，而依行政訴訟法第8條規定，提起本件預防性不作為訴訟，訴請判決「被告不得作成戶籍法第59條第2項暨109年3月19日換發辦法第15條所定身分證舊證失效日期之公告。」

三、理由要旨：

(一)人民向行政法院請求判命行政機關未來不得作成損害其權利之行政行為之不作為訴訟，稱為預防性不作為訴訟。一般而言，行政訴訟所列各種訴訟類型，皆係針對行政機關已經或依法應作成之行政行為而不為，屬於一種事後救濟，對於權利人而言已經足以為充分的保護。而預防性不作為訴訟，係就將來的給付預先提起訴訟，具有事前審查性質，為免司法權過早介入行政權的決定空間，因此只有在人民事前可預知行政機關將作成行政處分或其他公權力行為具有高度的可能性（蓋然性），而有發生重大損害之虞（重大損害性），且在事後提起撤銷、課予義務或確認訴訟不能達成有效權利保護（補充性），如不許可人民預防地發動行政訴訟程序以阻止行政處分的作成，權利無從及時受到保護（特別權利保護之必要性）時，才例外的允許提起此類訴訟（最高行政法院110年度上字第323號、103年度判字第329號判決意旨參照）。

(二)eID係將個人資料以數位化方式蒐集、儲存、處理及使用，而於人民每次使用時所產生之「數位足跡」，事實上係國家對於個人生活私密領域之侵擾，亦會影響持用個人之資訊自主控制決定，限制人民資訊自主權及隱私權等權益甚鉅，須以法律明確規範之：

１、我國現行戶籍法之身分證制度，係作為我國戶籍管理與國人經營個人及團體生活辨識個人身分之用，並未明文規範關於對人民個人資料以數位化方式蒐集、儲存、處理及使用，換發辦法亦未對於新證之規格及式樣有所規範。

２、eID將可產生大量「數位足跡」之數位身分識別功能強加於個人之上，置個人於可被詳細剖繪之境地，根本性地改變現行身分識別制度之樣貌，影響人民資訊自主權及隱私權等權益甚鉅，已非「身分證格式更易」之單純技術性、細節性之問題，被告於109年12月25日修訂（下稱109年版）之「國民身分證及戶口名簿格式內容製發相片影像檔建置管理辦法」（下稱管理辦法）關於晶片身分證之規定，顯逾戶籍法第52條第1項「國民身分證之格式由內政部決定」之授權範圍。況且，被告所援引之德國eID制度，係由德國以專法「身分證及電子身分驗證法」，就eID之儲存資料、資料存取限制、資料傳送之方式等詳為規定，僅就細節性、技術性事項明確並細緻地授權，被告亦自承系爭計畫仍有不足，須以專法形式經立法院完成三讀程序。則eID就個人資料以數位化方式蒐集、儲存、處理及利用，既足使個人資料形成得以監控個人之敏感性資訊，並已逾越戶籍法所規範身分證係為達成戶籍管理之身分識別目的，基於個人資料所涉資訊隱私權之重要性，如何確保因eID就個人資料以數位化方式蒐集、儲存、處理及利用，而逸脫個人控制範圍之身分資料，不受濫用或不當洩漏，導致資訊隱私權受侵害，國家即有義務以專法積極規範，並建置適當之組織與程序性防護機制，以符法律保留原則之意旨。是以，被告基於推動「智慧政府」及防偽之目的，依據戶籍法第51條第1項及第52條第1項之授權，即以系爭計畫強制人民換發eID，顯與法律保留原則有違。

(三)被告依系爭計畫作成系爭公告之可能性（蓋然性）甚低，不許可原告預防性地發動行政訴訟程序以阻止系爭公告之作成，尚難認其等權利無從及時受到保護：

行政院110年1月21日第3736次會議已決議暫緩eID換證作業，俟專法通過後，再依法辦理，被告實際上亦依行政院上開會議之決議，配合暫緩辦理各項換發工作，並將原作為eID換證作業配套之109年版管理辦法，於110年9月7日修正為現行紙本國民身分證之記載項目、方式及內容，並刪除有關晶片身分證存載個人資料之規定。再者，系爭計畫原規劃全面換證期程係自110年7月至112年12月止，目前並未啟動小規模試行換證，更未公告即將全面換證，亦無任何報請行政院核定之修正計畫，行政院更尚未提出任何關於eID專法之草案。此外，系爭計畫於110年度中央政府總預算案原編列之預算，即遭立法院內政委員會於109年11月16日決議凍結半數，須專案報告後始得動支，而被告就系爭計畫於111年度及112年度之中央政府總預算案，亦僅編列維持eID相關系統及設備基本運作之維護經費。足見系爭計畫原規劃之eID全面換證作業，事實上已無法亦無從執行，被告依系爭計畫作成系爭公告之可能性甚低，且目前eID專法草案尚未公開，其具體內容仍不明確，則原告尚無因被告依系爭計畫作成系爭公告，而發生因現行紙本身分證無法使用，造成諸多法律上權益受到侵害之虞，即不能認為如不許原告提起預防性不作為訴訟，其權利無從及時受到保護，自無准許原告提起本件預防性不作為訴訟之急迫必要性。是原告提起本件預防性不作為訴訟，已欠缺蓋然性及特別權利保護之必要性等訴訟要件，應予駁回。

(四)至於原告於111年10月3日（本院收文日）具狀追加備位聲明：「確認原告具有以紙本身分證辨識個人身分之權利。」再於準備程序終結後具狀變更上開備位聲明為：「確認原告具有利用『非以電子數位型態儲存或連結個人資訊』，且不含原告父姓名、母姓名、配偶姓名、役別記載事項之身分證，以辨識個人身分之權利。」及於言詞辯論期日將上開備位聲明併入先位聲明，變更其預備訴訟之合併聲明部分，被告均不同意，本院亦認其追加及變更聲明並不適當，另以裁定駁回。

四、判決日期：中華民國112年5月11日

五、合議庭成員：審判長法官高愈杰、法官楊坤樵、法官孫萍萍

（本判決得上訴）

• 發布日期:112-05-11
• 更新日期:112-05-11
• 發布單位:臺北高等行政法院