本院審理聲請人林Ｏ良與相對人桃園市選舉委員會、中央選舉委員會間聲請假處分事件(112年度全字第50號)，經審理結果裁定准許先位請求，簡要說明如下：

一、裁定主文要旨：

相對人桃園市選舉委員會於本案行政訴訟確定前，應暫先准予於聲請人所在法務部矯正署臺北監獄內，設置第16任總統、副總統與第11屆立法委員選舉之投票所或其他適當方法，供聲請人行使前開選舉之投票權。

聲請訴訟費用由相對人桃園市選舉委員會負擔。

二、事實概要：

緣相對人中央選舉委員會（中選會）定於民國113年1月13日辦理第16任總統、副總統選舉及第11屆立法委員選舉（下合稱系爭選舉）。聲請人為年滿20歲國民，現於輔助參加人法務部所屬矯正署臺北監獄（下稱臺北監獄）執行，戶籍於108年12月遷入臺北監獄，無其他遭剝奪選舉投票權之情形，為系爭選舉之選舉權人，惟先前未能實際行使投票權。聲請人委由社團法人監所關注小組函請相對人中選會、相對人桃園市選舉委員會（桃委會）於舉行系爭選舉時，在臺北監獄設置投票所。相對人中選會以112年3月27日函、相對人桃委會以112年3月28日函覆略以：「有關監所收容人如戶籍已遷至監所，其在戶籍地投票所投票可能方式，包括由監所戒護收容人外出前往該監所所在地之投票所投票，惟此尚涉及法務部權責。至如在監所內設置投票所，屬於特設投票所，即選務機關針對特定身分之選舉人，在特定地點設置投票所，為不在籍投票類型之一，考量監所情況特殊，於監所特設投票所，允應明文規範，以避免爭議。」聲請人認於系爭選舉之投票日，仍難以行使投票權，向本院提起本案訴訟，並聲請定暫時狀態之處分。

三、理由要旨：

(一)本件係屬公法上之爭議：

95年修正施行之刑法及總統副總統選舉罷免法（下稱總統選罷法）、公職人員選舉罷免法（下稱公職選罷法）業刪除受禠奪公權宣告者不得投票之規定，是現行法上，經判處罪刑而入監執行徒刑之受刑人，其選舉投票權並不會喪失。聲請人於Ｏ年Ｏ月出生，年滿20歲，戶籍於108年12月遷入桃園市龜山區宏德新村2號即臺北監獄，設籍迄至113年1月13日之投票日將逾4年，於國內繼續居住6個月以上，於系爭選舉投票日時，仍在監執行，聲請人為系爭選舉之戶籍在臺北監獄之選舉權人，應無疑義。

我國採民主政體，憲法第17條保障之選舉權，乃民主國家人民最基本之政治參與權利之一，符合法定資格之選舉人，均得於公平、公正、公開之選舉中參與投票，以具體實現憲法第1條及第2條揭示之民主原則。受刑人只是穿著囚服之國民，在監禁期間，雖人身自由及附帶之居住、遷徒等權利遭受限制，但其他如選舉等基本公民權利，於未受法律合比例之限制，仍受憲法保障，與其他國民並無二致。基本權除有對抗來自於國家侵害之消極防禦功能，也有請求國家給付之積極受益功能，尤以程序性之給付與保障為是，國家應提供一定之軟體法制及硬體建置，確保人民得以實現基本權利。總統選罷法與公職選罷法明文規定國家應辦理相關選舉，供人民行使參政權，若聲請人之選舉權遭受不合理限制，聲請人自得請求除去，如國家未依法提供遂行實現權利，聲請人得依法請求國家給付，據此而生相關爭議，應屬公法上爭議。

臺北監獄設在桃園市，桃園市系爭選舉之投票所、開票所之設置及管理，依總統選罷法第9條及其施行細則第24條、公職選罷法第11條及其施行細則第30條規定，屬相對人桃委會之職掌及應辦理事項。聲請人過去近4年來因現行法制無法以投票為由外出，而監所內又未依規定設置投票所，致實際上無法行使投票權。針對即將進行之系爭選舉，相對人中選會以112年3月27日函、相對人桃委會以112年3月28日函說明且陳稱目前無法在監獄設置投票所，也未規劃。足認聲請人過去因未獲提供投票所等適當之投票方法，以供投票，而聲請人就即將舉辦之系爭選舉欲在其戶籍地行使選舉權，相對人桃委會仍未依前揭選罷法「就機關……或其他適當處所，分設投票所」規定，提供設置投票所等適當之投票方法保障聲請人選舉權。是兩造間，就是否應提供設置投票所等適當之投票方法，供聲請人行使選舉權之公法上法律關係，確有爭執。

(二)聲請人有聲請權能

直轄市暨縣市選舉委員會依總統選罷法第13條第1項、第53條第1項及公職選罷法第17條第1項、第57條第1項規定，有設置「適當」之投票所，供選舉人得於其「戶籍地」投票行使選舉權之義務，且關於投票所之設置，法律並要求應視「選舉區之廣狹」及「選舉人分布」情形，於「機關（構）」、學校、公共場所或「其他適當處所」，進行合義務裁量設置投票所，俾在籍之選舉人得以行使投票權。應認上開法律已明確規定「在籍之選舉權人」此等特定人，得享有向直轄市暨縣市之選舉委員會，請求在戶籍地適當處所設置投票所，供其行使選舉權之權利。

相對人桃委會雖辯稱受刑人可依外出規定申請出來投票。惟依監獄行刑法第29條第1項規定及第30條規定暨立法理由，受刑人外出制度係為強化其就業職能、才藝或技能，使其得以提早復歸社會，達到矯正更生之效果為目的，核與行使參政投票權無涉，且其尚應符合「在監執行逾3月」與「行狀善良」或「具特殊才藝或技能」之外出要件。如受刑人未符合上開外出要件，自無法依規定外出。然而，受刑人縱使不符合外出要件，仍享有投票權，國家仍應以其他方式（例如依法設置適當投票所）保障其投票權。一般國民具在籍之選舉權人身分者，並毋須「行狀善良」或「具特殊才藝或技能」始得投票，同理，穿著囚服的國民(受刑人)亦毋須具備上述品性或技能即可投票，是相對人所述顯增加投票權行使上法律所無之限制，自不可採。

相對人桃委會過往未曾且未來無規劃在監所設置投開票所，已如上述。輔助參加人復表明近期調查設籍在臺北監獄之受刑人眾，如外出投票，有脫逃之虞者，應用戒具，並需以2名人員戒護1名受刑人之配置，戒護人力捉襟見肘，未外出之在監人犯也要安撫，風險極高。堪認主管機關對於如何讓聲請人投票之方法未有共識，聲請人系爭選舉之選舉權仍無法行使，基本權利明顯立即會受到侵害。而相對人桃委會有設置適當投票所，供有選舉權之聲請人得於戶籍地投票之法定義務。依上開選罷法規定，臺北監獄為聲請人設籍處，為可設置投票所之「機關」，是聲請人應可依法主張，透過司法救濟請求實現其投票權利。從而，聲請人於本案訴訟終局裁判前，聲請本院作成暫時保障其法律地位之措施，請求相對人桃委會在聲請人設籍之臺北監獄機關設投票所等適當之方法，供其行使系爭選舉之投票權，應屬適格。

相對人桃委會辯稱在監獄設投票所係特設投票所，法律僅有針對選務人員定有規定，其他特殊身分者，並無明文，應立法解決，否則將造成投票法制變動。惟本院遍查上開選罷法，並無「特設投票所」規定，相對人中選會也表示此為學理上稱呼，並無規定等語，當無以非法律明文之方式限制人民行使選舉基本權，否則即違反法律保留原則。遑論，保障人權、授予人民利益之事項，縱法律並未規定細節作法，行政機關本得自主為之，不能以法無明文而卸其保障人民權利之責。上開選罷法既明文課予相對人桃委會在選舉人設籍地之機關等處所設置投票所，且臺北監獄就是政府機關，於監獄機關設置投票所，自符合上開規定，並無超乎法定範圍而造成「特設」可言。且法律規定未區分選舉人之身分，若受刑人遭排除適用，實際上形同剝奪其在籍選舉權，亦違反平等原則。準此，受刑人在籍投票，並無立法空缺，亦非法所不許，更未造成既有法制之變動。

(三)聲請人勝訴可能性並不低

聲請人本案之請求，合於上開法律規定在選舉人戶籍地之機關分設投票所等要件，均如前述，其本案訴訟勝訴之可能性難謂為低。

相對人桃委會雖辯稱每位選舉人應克服自己問題到監獄外投票所投票，且由監所戒護外出投票即可達到目的。然受刑人在監執行，人身自由受限，並非徒憑己力即得以克服監獄圍牆之物理限制。且如前述，無以受刑人外出規定，解免相對人桃委會就近設置投票所讓其投票之法定義務。輔助參加人業陳明設籍在臺北監獄之受刑人約123名，戒護外出風險極高，會配合桃委會在監獄設置投票所等語。因此，聲請人所在之臺北監獄在籍受刑人眾多，如採行戒護外出方式投票，所耗人力、物力甚高，且投入相當人力戒護受刑人外出後，獄中管理人力更為吃緊。又戒護受刑人外出投票，要面臨人犯脫逃之危險，相較於讓經挑選之選務人員入監工作或為數不多的民眾進入監獄內適當處所投票（觀諸過往選舉，有為數不少投票所之選舉人數為28名至227名不等）而言，對於監獄內管理秩序及監獄外社會秩序所造成風險均顯然較低。是由相對人桃委會在臺北監獄內適當處所設置投票所供在籍受刑人投票，相較於由監獄人力戒護在籍受刑人至監獄外投票所投票，顯更能降低行政成本與意外風險，而有效達成行政目的符合比例原則之方法。益徵聲請人之本案勝訴可能性不低。

(四)聲請人即發生重大損害並有急迫危險

聲請人就即將舉行之系爭選舉有選舉權卻無法行使，形同受到剝奪，實屬重大之損害。相對人桃委會雖辯稱未拒絕聲請人投票，惟政府有保障人民基本權之義務，如依法應為而不作為，仍屬侵害基本權之行為。國際人權公約審查委員會於去年（111年）5月13日出具對我國關於落實兩公約第三次報告之審查結論意見亦建議：「數以千計的囚犯和被羈押者根據中華民國（臺灣）法律享有投票權，但事實上他們卻無法行使此一權利。公民與政治權利國際公約第25條明確規定，所有公民都有權利和機會在真正的定期選舉中投票，不應遭受任何歧視。這表示，政府有義務透過不在籍投票、通訊投票或在監獄、其他拘留設施以及人們被剝奪自由或行動受限的機構中設立投票站等方式，為受刑人及被拘留者提供現實的機會，以行使此一重要的政治權利。委員會建議，應立即為所有公民在選舉和投票中行使投票權提供有效的機會。」更顯示本件聲請人因在監執行，依現行實務事實上無法行使投票權，基本權已因相對人桃委會之消極不作為而受侵害。相對人桃委會未依法確實提供聲請人得實現其選舉權之方法，卻以所謂未拒絕聲請人投票為由空言爭辯，實無可採。

系爭選舉於113年1月13日即將舉行，距今僅剩3個月，選舉時程業已依往例安排。倘待本案訴訟結果確定，桃委會就投票所之設置極可能已經完成而難以變動，甚至，系爭選舉已經結束，造成聲請人投票權無法行使。縱嗣後本案訴訟勝訴，也無從再行使本次選舉權，權利將無法回復，堪認有急迫之危險。

(五)有防止重大損害及避免急迫危險之必要

本院衡量聲請人之先位請求，如未准其聲請，因選舉持續迫近，聲請人勢必一如過往4年無法享有投票的機會，其選舉權持續受侵害，即使本案訴訟於選舉後勝訴確定，選舉權受侵害之結果已無法回復，有害於憲法保障民主原則、國民主權與人民基本權利之公益，且造成相對人桃委會未踐行立法者課予設置在籍投票所義務之危害。對相對人桃委會代表的行政利益而言，駁回本件聲請，雖可享有一如往常，繼續讓聲請人的投票權落空而不必有所作為，達到節省行政機關因要首次籌設或增設在監投票所，而新增加作業勞費的利益。然施政凡事一如往常，並無對基本權保障及民主制度公益有何積極提升之效果。雖邏輯上，可省下設置投票所的作業與預算開支，但其數額(例如增設投票所、票匭及選務人員所需經費)，實非顯著，對國庫預算或政府公益之促進與維護，效果甚微。況本件保全程序如予駁回，而本案訴訟在系爭選舉前，聲請人可能勝訴，則到時離系爭選舉更為迫近，相對人桃委會始在監設置投票所，將更加措手不及，屆時所應投入之匆忙作業及開支，反會大幅增加，如因作業不及而致聲請人無法行使選舉權，對公益之損害當變本加厲，對政府信譽之危害(如：未能履行法院之裁判)更為加劇。從而，經上述利益衡量結果，聲請人先位請求因定暫時狀態處分所得防免確保基本權不受侵害且深化民主之利益，應大於及早增設投票所將產生行政作業經費支出等有限公益之損害，應有保全之必要。

司法院憲法法庭112年憲判字第11號判決揭示，公職選罷法第15條第1項所稱「居住」或「實際居住」之認定，應擴及在某選舉區持續就業之事實之意旨。受刑人不僅每天24小時實際居住在監獄，甚至，監獄同為其作業工作之處所（監獄行刑法第五章參照），監獄之於受刑人而言，不僅只是日常生活重心，更可說是日常工作生活之全部。因此，相較於一般僅居住於其選舉區或僅工作於其選區之選民而言，受刑人以監獄作為與該選舉區之連結因素，更有社群自我治理之民主正當性，並可藉由選舉權之行使，促進其對居住及工作之監獄生活圈之認同與提升(如：關心監獄教化成效與改善矯正制度之相關競選政見)，俾以培養再社會化能力，更容易復歸社會，達到矯正之目的。是以，本件如准聲請人所請，更能建立該監獄選區社群之歸屬認同感，提高社群自我治理之民主正當性，提升民主價值與國民參政之效能，促使公職候選人重視來自更多元的社區選民關注之公共意見及政策心聲。

參以美國早於40多年前之西元1980年(以下省略西元)，田納西州聯邦地方法院在TATE v. COLLINS案中，因政府對於有選舉資格之受刑人未能提供切實之方式讓其行使投票權，特別闡述憲法保障符合選舉資格之人民行使投票權，州政府必須提供可行方法供有投票資格之受刑人能行使選舉權。當時州法已有不在籍投票制度供一般選民投票，卻不包含受刑人，法院認為州法未讓受刑人行使不在籍投票權，係違反憲法保障之平等權，而判決該州受刑人因受監禁致無法採不在籍方式投票之州法現狀違憲，並下令該州選委會應向法院提出具體之計畫，積極確保提起集團訴訟之原告(含受刑人、受羈押人、即將入監者等人)投票權得以行使。放眼世界上先進國家，針對監獄受刑人，不論為在籍或不在籍，多採在監獄設置投票所或通訊投票方式，供其投票。諸如法國於2019年，實施受刑人在監獄設置投票所投票，投票後之選票彌封送至獄外特定處所開票；加拿大之受刑人經登記申請投票後，於選前在監獄進行投票，選舉委員會會於投票日前收取選票送至該會計票；菲律賓也有採在監獄設置投票所方式辦理。至於美國，有投票資格受刑人可運用通訊投票方式投票已非問題，惟為更周全保障受刑人投票權之行使，近年反而倡議在監設置投票所供受刑人投票之做法，也有多數州採行。另歐州各國受刑人於即將舉行之歐州議會選舉，也有丹麥、希臘、克羅埃西亞、義大利、賽普勒斯、拉脫維亞、立陶宛、波蘭等國，採取在監所內設置投票所供有投票權者投票之方式。綜此，反觀我國，本件聲請人係在籍選民，身分單純，聲請人所求者僅是行使在籍投票權，現行法早已長久實施的在籍投票制度，屬更能確保受刑人投票權行使之方式，且監獄設投票所供受刑人投票，早為各國採行，相關經驗均可參考，非難以執行。相對人桃委會違悖行政權之積極、主動特性，任令如聲請人之在籍國民憲法保障之選舉權長期落空，只能訴請法院救濟，如不予准許所請，對民主法制及基本權制度保障之危害均鉅。

相對人桃委會依上開選罷法規定，如何「視選舉人分布情形」設置投票所，為其行政裁量權之範疇。監獄投票所在籍居民之劃設，擬限於在籍受刑人或尚包括周遭一定範圍之居民，應由相對人裁量劃定，非本院所能置喙。且投開票所之設置，可否參採前述法國、加拿大做法，在獄內設置投票「分」所，於投票完成後，票匭密封即刻以全程錄影方式最短時間送至獄外最近投票所以保公正，並同步播放合併開票等運用科技設備方式，以符合總統選罷法第57條第5項及公職選罷法第53條第4項「當眾唱名開票」之規定，也非無裁量空間。因此，本院審酌相對人桃委會提供聲請人於系爭選舉投票權行使之方式，有除在臺北監獄設置投票所外，尚容有其他適當方式之行政裁量空間，以確保其投票權之行使，爰裁定如主文。

相對人桃委會雖辯稱監獄可否讓民眾入內投票及看開票、監獄為管制區，如何受外部監督、維護選務人員安全及警察入監執行勤務等問題。然監獄投票所在籍選舉人之劃設，依法係屬桃委會裁量權限，若最終規劃僅限受刑人在監投票，也屬適當之處所，如欲將獄外眾多在籍民眾劃入監獄選區範圍，自應解決獄外民眾入監投開票之問題。何況，輔助參加人業已陳明監獄有民眾可進入之接見室、會客室及行政大樓等非戒護區場所等語，監獄作為一個政府機關，依政府建築的常態設計，機關內可供臨時設投票所之處，尚含大門內之中庭、廣場、走廊、庭院、停車場、庫房等各類空間，擇一適當場所供獄外民眾入內投票與開票(如同洽公一般)，同時也供受刑人在建物圍牆內就近到場投票(如同出公差一般)，並非不可行。況且，一名選舉人投票所需時間不過數分鐘，受刑人身分已十分特定，毋庸費時查證，整體投票所需時間不多，可得控制。至受刑人投票時之戒護措施及投票所安全秩序之維護，輔助參加人均表明會配合辦理等語，投開票所之維安作業，相對人桃委會本得基於行政程序法第19條行政協助、總統選罷法第54條第3項及公職選罷法第58條第3項等規定，請求其他機關與警察機關協助處理，並無窒礙。而外部監督部分，也可參前述運用科技設備方式輔助之，非無法辦理。是其所辯有所偏失，洵非可採。

(六)聲請人先位聲請為有理由，本院自毋庸就其備位對相對人中選會之聲請加以裁判。而聲請人先位請求所爭執之公法上法律關係，有聲請權能，且其本案請求的勝訴可能性不低，所涉投票權得否於即將舉行之系爭選舉日確實獲得行使之機會，有基本權落空之重大損害及時間上急迫危險而有防止避免侵害之必要，業已符合行政訴訟法第298條第2項規定所有保全要件，自應准許。相對人桃委會應確保聲請人對系爭選舉之投票權實際上得以行使。

四、裁定日期：中華民國112年10月12日

五、合議庭成員：審判長法官蕭忠仁、法官林秀圓、法官羅月君

(本裁定得抗告)