本院高等行政訴訟庭審理原告王茂霖與被告桃園市選舉委員會、中央選舉委員會間選舉事件(112年度訴字第969號)，審理結果判決准許先位請求，說明如下：
一、判決要旨：

確認被告桃園市選舉委員會民國112年11月20日桃選一字第11231503381號公告，關於原告設籍之桃園市龜山區山頂里21鄰投開票所，設置在龜山區編號第119號三信社區活動中心之處分違法。

二、事實概要：
原告為年滿20歲國民，因入監服刑而於109年1月14日將戶籍遷入輔助參加人法務部所屬矯正署臺北監獄（下稱臺北監獄)所在地(即主文所示原告戶籍地桃園市龜山區山頂里21鄰)，依法院確定裁判須在監執行至120年1月20日。原告雖已設籍達6個月以上，且無遭剝奪投票權之情形，而為選舉權人，但自入監服刑以來，因受刑人身分，其人身受監禁之事實上原因，致過往均未能實際行使全國性公職人員選舉之投票權。針對被告中央選舉委員會（下稱被告中選會）於113年1月13日舉辦第16任總統、副總統選舉及第11屆立法委員選舉（下稱系爭選舉），原告提早於112年3月20日，委由社團法人監所關注小組函請被告中選會、被告桃園市選舉委員會（下稱被告桃選會）於翌年舉行系爭選舉時，在原告設籍之臺北監獄設置投票所，供其得以行使「在籍」投票權。被告中選會以112年3月27日中選務字第1120021603號函（下稱112年3月27日函）、桃選會以112年3月28日桃選一字第1120005309號函（下稱112年3月28日函）覆略以：「有關監所收容人如戶籍已遷至監所，其在戶籍地投票所投票可能方式，包括由監所戒護收容人外出前往該監所所在地之投票所投票，惟此尚涉及法務部權責。至如在監所內設置投票所，屬於特設投票所，即選務機關針對特定身分之選舉人，在特定地點設置投票所，以方便行使投票權的一種投票方式。特設投票所為不在籍投票類型之一，考量監所情況特殊，於監所特設投票所，允應於總統副總統選舉罷免法（下稱總統選罷法）及公職人員選舉罷免法（下稱公職選罷法，與總統選罷法合稱選罷法）明文規範，以避免爭議。」而無意為原告規劃任何方式，俾原告得以實現系爭選舉之投票權。原告不服，為能行使系爭選舉之投票權，於112年8月14日提起本件行政訴訟，原聲明：「先位：被告桃選會應於原告所在之臺北監獄內，設置系爭選舉之投票所，供原告行使前開選舉之選舉權。備位：確認被告中選會有使原告得以行使系爭選舉之選舉權之義務存在。」並聲請定暫時狀態處分。被告桃選會於訴訟中，仍拒絕規劃讓原告在戶籍地(臺北監獄所轄範圍內)得以行使投票權，續以112年11月20日桃選一字第11231503381號公告（下稱系爭公告），就原告設籍之投開票所，設置在原告因受刑而無法前往之處所(位於臺北監獄以外之龜山區編號第119號三信社區活動中心，地址為山頂里4鄰明興街140巷4弄49號)，致原告事實上仍不能行使系爭選舉之投票權。嗣原告上開保全程序之聲請，經本院於112年12月15日以112年度全字第60號裁定駁回(業經最高行政法院以113年1月11日113年度抗字第10號裁定駁回確定，合稱保全程序裁定)，被告並於本院112年12月18日準備程序中表示系爭公告就原告設籍之投開票所設置地點已不會變動，經本院闡明原告原先位聲明已難達到有效之權利保護，應變更為有實益及有效之救濟方式。原告遂於112年12月19日向被告中選會提起訴願，請求撤銷系爭公告關於原告設籍之投開票所設置處分(業於113年2月19日遭決定不受理)，並於112年12月22日向本院變更先位聲明為：確認被告桃選會系爭公告關於原告設籍之投開票所設置在編號第119號三信社區活動中心之處分違法。

三、理由要旨：

(一)原告為戶籍在臺北監獄之「在籍」選舉權人

刑法第36條於94年2月2日修正、95年7月1日施行為：「褫奪公權者，褫奪下列資格：一、為公務員之資格。二、為公職候選人之資格。」立法理由認齊頭式的剝奪人民選舉權之行使，似與受刑人之再社會化目的有悖，現行總統選罷法及公職選罷法業於95年5月30日修正刪除受禠奪公權宣告者限制其選舉權之規定，故現行法上，經判處罪刑而入監執行徒刑之受刑人，其行使選舉投票權並不會喪失。只要符合現行法採「在籍投票制」之要件下，選務機關依法律，即應按照在籍選舉權人之制度，保障包含受刑人在內之在籍選舉人行使投票權。原告於62年出生，戶籍於109年1月14日遷入桃園市龜山區宏德新村2號即臺北監獄，設籍迄至113年1月13日之投票日達4年，並於國內繼續居住6個月以上可行使選舉權，又其於系爭選舉投票日時，仍在監執行等情，為當事人所不爭執。是原告為系爭選舉戶籍在臺北監獄之在籍選舉權人，應無疑義。

(二)原告之在籍選舉人資格及投票權，受法律所保障

憲法第17條規定人民有「選舉權」等參政權。受刑人只是穿著囚服之國民，在監禁期間，雖人身自由及附帶之居住、遷徒等權利遭受限制，其他如選舉等基本公民權利，仍受憲法所保障，與其他國民並無二致。選舉尤為人民參政權中最核心之權利，透過人民選舉賦予民意代表或各級政府首長行使國家權力之正當性，鑑於選舉為民主國家中，公民參與政治最重要之管道，人民之選舉權自應受高度保障。選舉制度於憲法第129條及第130條明定，立法者據此於總統選罷法前揭第11條及第2條及公職選罷法前揭第14條及第3條第1項規定，以普通、平等、直接及無記名單記投票之方法行之，以建立選舉制度，且揭示於公民與政治權利國際公約第25條。「憲法為國家之根本大法，貴在遵行，而不在其完美」。被告依選罷法辦理選舉時，基於行政權之積極、主動特性，自應具體落實，俾基本權主體得確實行使其選舉權。司法機關亦應本於合憲性解釋及合法律目的解釋原則，據以解釋適用法律(本件並非於法律無明文之情況下造法)，實現前揭憲法揭櫫之國民主權、民主原則、平等原則及普通選舉方法。

(三)原告於法律上及事實上均不能出監投票

被告桃選會辯稱受刑人可依監獄行刑法第29條及第30條之外出規定申請出來投票乙節。惟輔助參加人陳明現行法制上外出可分為「戒護外出」及「無戒護外出」，只要離開監獄，即為外出，並無法源戒護或無戒護受刑人外出投票，且受戒護投票會貶損受刑人人格尊嚴等語。受刑人外出制度係為強化其就業職能、才藝或技能，使其得以提早復歸社會，達到矯正更生之效果為目的，核與行使參政投票權無涉，且其尚應符合「在監執行逾3月」與「行狀善良」或「具特殊才藝或技能」之外出要件。如受刑人未符合上開外出要件，自無法依規定外出。然而，受刑人縱使不符合外出要件，仍享有投票權，國家仍應以其他方式（例如依法公告設置適當投票所）保障其投票權。一般國民具在籍之選舉權人身分者，並毋須「行狀善良」或「具特殊才藝或技能」始得投票，同理，穿著囚服的國民(受刑人)亦毋須具備上述品性或技能即可投票，是被告桃選會上開所述，顯係增加投票權行使上法律所無之限制，自不可採。輔助參加人業陳明近期調查設籍在臺北監獄之受刑人約271名，如外出投票，符合有脫逃之虞之要件，應用戒具，並需以2名人員戒護1名受刑人之配置，現有戒護人力已捉襟見肘，無法負擔等語。相較於戒護受刑人外出投票，要面臨人犯脫逃之危險，倘讓經挑選之選務人員入監工作或為數不多的民眾進入監獄內適當處所投票，對於監獄內管理秩序及監獄外社會秩序所造成風險均顯然較低。是如由被告桃選會在臺北監獄內適當處所公告設置投票所供在籍受刑人投票，相較於由監獄人力戒護在籍受刑人至監獄外投票所投票，顯更能降低行政成本與意外風險，而有效達成行政目的符合比例原則之方法。

(四)原告之選舉權事實上及系統性無法行使，受到行政權侵害

１、國際審查委員會於111年5月13日出具對我國關於落實國際人權公約第三次報告之審查結論性意見與建議指出：「數以千計的受刑人和被羈押者根據中華民國（臺灣）法律享有投票權，但事實上他們卻無法行使此一權利。委員會建議，應立即在所有選舉及公民投票，創造行使投票權的有效機會。」顯示原告此等在籍受刑人，因在監執行，依現行規定及狀況無法受戒護或以無戒護方式出監投票，依法設置適當投票所為唯一之投票途徑，惟選務機關實務操作結果，致其事實上無法行使投票權，雖形式上有選舉權，亦因實際運作結果，一律遭系統性排除在投票人口以外，其選舉基本權已受國家行政權消極不作為之侵害。

２、刑法第36條修正後，縱遭禠奪公權之受刑人，亦僅喪失為公務員或公職候選人之資格，並未喪失選舉權及罷免權。而刑法修正肯定受刑人有選舉權之同時，選罷法並未同步修正或增設受刑人行使投票權之限制性要件或時程上安排(例如規定：關於受刑人投票權之行使方式，另以法律定之)，表示現行法律整體彰顯出立法者的意志為：受刑人如符合現行法律採行在籍投票制度形式者，即應與所有在籍選民同等對待以達實質上平等，積極考量受刑人明確且固定不變之在籍居住於監所等因素，規劃設置適當之處所便利其行使投票權。

３、被告桃選會雖辯稱監所受刑人無法行使投票權，係因其個人因素遭監禁之附帶效果云云。惟原告之在籍選舉人資格及投票權受法律所保障。對於監所受刑人之系統性排除投票權，不能認為是因執行自由刑而限制受刑人人身自由所生之當然附隨效果；蓋從立法者於94年2月2日刪除刑法第36條第3款之規定，可見法律為兼顧預防犯罪及受刑人再社會化之理想，不再以剝奪受刑人選舉罷免權作為褫奪公權之效果，以使監所受刑人得行使選舉罷免權；立法者既已明確表達為符受刑人再社會化之目的，應使受刑人得以行使選舉罷免之立場，自無可能將受刑人不能投票當作是執行刑罰而限制人身自由之當然附隨效果。受刑人身體自由受國家限制，乃因犯錯遭國家執行刑罰權，而刑法監禁之目的，只在剝奪人身自由，其仍為國家公民，對國事仍可表達意見，國家並無意一併剝奪選舉罷免權，本於「禁止不當聯結」之行政法上基本原則，原告之在籍選舉權，自不應一併剝奪，而須仰賴國家賦予其正確管道，確保其等投票權得以實現。

(五)被告桃選會依選罷法有為在籍選舉權人，於適當處所設置投票所之義務

１、按直轄市暨縣市選舉委員會，依總統選罷法第13條第1項、第53條第1項及公職選罷法第17條第1項、第57條第1項之「選舉人，除另有規定外，『應於戶籍地投票所』投票」及「應視選舉區廣狹及『選舉人分布情形』，就『機關』（構）、學校、公共場所或其他『適當』處所，分設投票所」等規定，有設置「適當」之投票所，供選舉人得於其「戶籍地」投票行使選舉權之義務。在選舉權人戶籍地裁量公告設置之投票所，無從供其行使選舉權利（例如設置於深山中，難以到達），要難認係屬「適當」之投票所。被告桃選會係設置及管理投票所之主管機關，有設置適當投票所，供有選舉權之原告得於戶籍地投票之法定義務。

２、原告為在籍選舉權人，惟事實上從未在監行使過選舉權。「法律貴在執行，不在其詳盡」，保障人權、授予人民利益之事項，縱法律並未規定細節作法，行政機關本得依法律規範意旨自主為之，不能以法無細節明文而卸其實現法之目的，以保障人民權利之責。現行選罷法既明文要求被告桃選會在選舉人戶籍地之機關等處所設置投票所，且臺北監獄就是政府機關，於監獄機關設置投票所，自符合上開規定，並無超乎法定範圍而造成「特設」可言。法律規定未區分選舉人之身分，只要其在戶籍地居住滿一定期間，被告桃選會均應於適當處所設投票所供在籍選舉權人投票，換言之，並無因原告之身分為受刑人即排除適用。

３、受刑人在籍投票，並無立法空缺，亦非法所不許。相反地，受刑人在其設籍監獄投票，係合於現行法律「應於戶籍地投票所投票」之文義範圍，更無逸脫、變動既有法制。且對於法律之解釋，如有多種可能時，應以合憲性解釋及合法律目的性解釋之方向為之，法院於解釋適用時，應將前開規定之「應於戶籍地投票所投票」、「應視選舉區廣狹及選舉人分布情形，就機關……適當處所，分設投票所」之法律誡命，解釋為原告完全符合在籍投票、機關為適當的投票處所之要件。被告據此考量原告在機關設籍，並固定居住在內之不變情狀等選舉人分布情形，自應將投票所設於原告之戶籍地，同時也是機關用地之臺北監獄，以符合法律適當處所之意旨。換言之，被告選務機關明知此情，卻仍在原告因國家因素而無法前往之地點設置投票所，即非適當之處所。本院自不應將在籍受刑人排除於上開規定適用範圍外，錯誤適用法律，造成原告本於在籍選民身分仍一概遭系統性剝奪選舉權。

４、被告桃選會辯稱其他特殊身分者，如受刑人，依上開選罷法規定，並無另有規定之明文，應待立法後才可在監獄戶籍地設置投票所云云。然原告為在籍受刑人，依選罷法與其他國民並無二致，本「應於戶籍地投票所投票」，不待法律另有規定。而總統選罷法第13條第1項及公職選罷法第17條第1項所謂「除法律另有規定外」，係指總統選罷法第13條第3項及公職選罷法第17條第2項之投票所工作人員而言，因其得選擇在戶籍地以外之工作地投票所投票，故須法律另有規定，且法律確實已另為規定保障其投票權。所謂法律之另為規定，並非要排除該投票所工作人員之特殊族群之投票權，反而是加強保障該特殊族群之投票權行使，此方為立法者落實憲法保障特殊族群選舉權之旨。自無可倒果為因，以例外取代原則，將法律另有規定，用以解釋作為排除某一族群投票權行使之方法。

５、上開選罷法係一體適用所有有選舉權之國民，均「依法」應至其戶籍地投票所投票，並未區分是否為在籍受刑人或其他在籍國民，此本即為立法者所考量者，自無庸再等待立法者另行考量決定。而在籍受刑人之所以空有選舉權卻無法行使，並非來自立法之不作為(亦即，非無法可依)，而係被告桃選會等行政機關，未依法為在籍選舉權人原告等設置適當之投票所，即公告在其監獄戶籍地設置投票所，因行政之不作為所致。

６、行政及司法不應任意排除或限縮法律保障範圍。雖然在監獄公告設置投票所供在籍受刑人投票，行政機關並無過往經驗，但經驗之缺乏，不能作為不執行法律之藉口。況輔助參加人業陳明受刑人在監投票可行，應設置於行政大樓或其他公共場域為適當，會配合辦理等語。本院112年度全字第50號裁定，更舉美國40年前已提供監獄受刑人行使投票權；法國於西元2019年，實施受刑人在監獄設置投票所投票；加拿大之受刑人經登記申請投票後，於選前在監獄進行投票；菲律賓也有採在監獄設置投票所方式辦理。另歐州各國受刑人於歐州議會選舉，也有丹麥、希臘、克羅埃西亞、義大利、賽普勒斯、拉脫維亞、立陶宛、波蘭等國，採取在監所內設置投票所供有投票權者投票之方式。足見在監獄設投票所供受刑人投票，屬更能確保受刑人投票權行使之方式，早為各國採行，相關經驗均可參考，亦非難以執行。

７、被告、輔助參加人於收受上開針對受刑人所為保全程序裁定後，112年10月16日、11月2日在臺北監獄沙盤推演如何因應在矯正機關設置投票所，提到由矯正機關配合直轄市、縣市選舉委員會規劃辦理，設置地點在行政大樓或監所圍牆以內公共場域，開放民眾參觀開票，由矯正機關鼓勵行政人員擔任投開票所工作人員，於投票所內執行戒護任務，如投票人數過少得審酌以投開票所工作人員在工作地投票，或由設籍矯正機關鄰近宿舍工作人員及其眷屬編入該投票所選舉人名冊處理，投票程序採1次1位收容人進入投票所規劃，收容人可透過閱聽收音機、電視、書報及錄影之政見發表會取得選舉資訊，另規劃協助收容人取得選舉資訊等情，可知供在籍受刑人在監投票所投票，實非難以執行。惟被告中選會另於112年10月20日會議針對上開裁定決定備查，提供律師以為應訴之參考，並於同年11月14日會議因應作為擬具贊成及反對理由待抗告結果再決定備查，嗣112年11月16日上開本院112年度全字第50號裁定經最高行政法院廢棄後，被告桃選會始於本院審理中表示上開會議僅是因應上開裁定如經最高行政法院維持而確定的話，才會執行，並不會針對特定選舉人討論，也從未討論過個別選舉人等語，足知在監獄設置投票所供原告在籍受刑人投票，於行政上，非不能也，只是不為也。

(六)系爭公告有關原告戶籍地投開票所設置，裁量違法

 １、原告為能行使系爭選舉之投票權，於112年8月14日提起本件行政訴訟，並聲請定暫時狀態處分。被告桃選會於訴訟中，於112年11月17日第116次委員會審議桃園市投開票所設置地點時，完全未就原告之請求加以審酌考量，旋於112年11月20日為系爭公告，拒絕規劃讓原告在戶籍地(臺北監獄所轄範圍內)得以行使投票權，而將投票所設置在其無法到達之臺北監獄外投票所，足認該投票所之設置，已非「適當」處所，非屬合義務之裁量，應有違法。

２、被告桃選會嗣於112年12月18日準備程序中陳稱：系爭公告不會再變動，不會再增設投票所等語，戶籍設於監所之受刑人應於何處投票，在本院112年度全字第50號裁定前，從未討論過個別選舉人等語，益徵被告桃選會完全未審酌適用選罷法「應視……選舉人分布情形，就機關……（等）適當處所」之規定，未充分考量上開應考量之因素，以符合比例原則(已完全剝奪投票權)、平等原則(未同其他在籍選民一樣享有實質平等)及普通選舉原則(將原告在籍受刑選民與其他在籍選民分類而事實上排除前者投票權)之方式，並顧及法律適用的一致性，規劃公告設置原告行使投票權之處所。被告全然消極的不為裁量，顯構成裁量怠惰之裁量瑕疵。

(七)綜上：

被告桃選會所為系爭公告，並未為任何註記安排或針對原告訴求為任何回復，致原告已無其他方式可行使系爭選舉投票權，且亦不知何年何月始能依現行法律行使在籍投票權，其裁量已減縮至零。被告桃選會仍未充分考量原告在籍受刑人之因素，全然消極不為裁量，以系爭公告將原告戶籍地投票所設置在原告無法到達之處，已非合法適當處所，且其裁量之結果，對原告有利之法律因素怠於裁量，均有違法。雖系爭選舉已經舉行完畢，原告系爭選舉之投票權，已確實遭剝奪，惟其選舉權的侵害勢必一再發生，是本院自有確認系爭公告有關原告部分即該處分為違法之必要。從而，原告先位聲明為有理由，應予准許。

四、判決日期：中華民國113年7月4日

五、合議庭成員：審判長法官蕭忠仁、法官林秀圓、法官羅月君

(本判決得上訴)

• 發布日期:113-07-04
• 更新日期:113-07-04
• 發布單位:臺北高等行政法院